Con el comienzo del Gobierno de Gustavo Petro retorna el debate sobre la viabilidad de la Reforma Rural Integral (RRI). ¿Es deseable para Colombia avanzar en una reforma agraria en pleno siglo veintiuno?

¿La reforma es un esfuerzo vano?

En una controversial columna de 2014, el académico James Robinson argumentó por qué deberíamos olvidarnos de la reforma agraria para promover la igualdad y el desarrollo de los colombianos.

Según Robinson, la naturaleza de suma-cero de la redistribución de la tierra dificulta el cambio, pues las poderosas élites rurales, por definición, se opondrán a esta. Así lo han demostrado las reformas anteriores.

Una reforma rural es, en esencia, una batalla perdida, cuando menos, un desperdicio de recursos que distrae la atención de otras acciones más viables. Para Robinson, es más eficaz concentrarnos en la educación y la innovación para el desarrollo.

Desde la otra orilla, Jong-Sung You sostiene que las reformas agrarias exitosas de Corea y Taiwán —en la década de 1950— explican, en gran medida, el avance económico, la igualdad y la democratización de estos países.

Por supuesto, el llamado que hace Robinson a abandonar la reforma agraria es atractivo, dadas las dificultades que ésta acarrea. Sin embargo, sin la reforma, la economía colombiana está años luz de los tigres del sudeste asiático.

El reto de este gobierno

Entonces, una reforma rural sí es deseable en Colombia. Así lo sostuvo la misión Kemmerer en 1928, luego el Banco Mundial en 1950, y la OCDE en 2014. El asunto es cómo y qué implica en el contexto actual hacer una reforma agraria.

En el marco de un Estado democrático es muy difícil construir una reforma que: primero, sea transformadora, y, segundo, que respete el marco institucional y de propiedad.

De ahí que el reto de este gobierno sea crear un espacio político real donde la reforma pueda avanzar, y tenga el mayor consenso posible —sin que impida hacer los cambios que el país exige—.

La Reforma Rural Integral (RRI) acordada en el Acuerdo de Paz es una buena hoja de ruta para avanzar en esa dirección. Sobre esto, hay tres lecciones importantes para destacar, y que desarrollo en mi libro El Acuerdo por cumplir: paz y desarrollo rural en Colombia:

1. Es necesario enmarcar el acceso a la tierra en el propósito más general del bienestar de los habitantes rurales.
2. Los cambios socioeconómicos son difíciles en Colombia, porque las inercias institucionales no cambian de un día para otro.
3. En el actual contexto excepcional de Colombia, las políticas ordinarias no dan buenos resultados.

El bienestar sobre el acceso a tierras

Es importante que la discusión actual sobre el acceso a la tierra cuente con un propósito más amplio: el bienestar de los habitantes rurales.

Para esto es necesario transformar los territorios de Colombia en regiones competitivas, incluyentes, democráticas y sostenibles, como se plasmó en la Reforma Rural Integral.

Por supuesto, la tierra es decisiva para la reducción de la pobreza rural en el país. Pero limitar el debate a la tenencia de la tierra y a los derechos de propiedad, impide pensar en una política eficaz de desarrollo rural.

Por ejemplo, cualquier solución al problema de acceso a la tierra en el norte de Cauca debe plantearse de la mano con hacer frente al aumento de cultivos de uso ilícito, y la presión que están ejerciendo los grupos armados ilegales sobre las comunidades rurales.

Si bien hay que abordar los conflictos sobre la tenencia de la tierra, el bienestar de esas comunidades implica:

• mejorar los ingresos productivos en esas zonas cocaleras —como ingresos por protección de zonas de reserva ambiental—,
• ofrecer oportunidades educativas para los jóvenes de esas comunidades, y
• fortalecer sus organizaciones.

La RRI pone a disposición un conjunto de herramientas de política pública que el Estado, con la participación de los ciudadanos, tiene que adoptar según las particularidades de cada territorio.

Además, concebir la reforma de esta manera permite construir consensos y una visión conjunta de región.

Combatir la inercia institucional

Aunque el Acuerdo de paz creó una ventana de oportunidad para llevar a cabo una reforma rural de gran calado, en sus primeros años de implementación enfrentó difíciles obstáculos:

• la continuidad de viejas inercias institucionales,
• una coalición clientelar poco proclive a cualquier cambio,
• la debilidad de las agencias del sector rural, y
• la fuerte oposición de derecha.

Varios años después de la adopción de la reforma, la perspectiva de un cambio estructural en la política rural parecía poco probable. Ahora, esto dependerá de las decisiones que tome el gobierno de Petro.

Este gobierno deberá tener en cuenta que, en contextos como el colombiano, es muy difícil hacer cambios socioeconómicos de carácter distributivo. Así lo demostraron los primeros años de adopción de la RRI.

La captura de la política pública por parte de las élites dificulta la reforma rural, justo cuando más se necesita. Así haya funcionarios con la voluntad y el poder de tomar decisiones para adelantar la reforma, estos no son suficientes para vencer la inercia institucional, y la resistencia al cambio.

“Hoy en día, en muchas regiones del país hay violencia organizada, y esto hace aún más difícil la tarea de transformar los territorios rurales. Sobre todo, por la usual debilidad de la de la infraestructura social pública y privada en estas zonas.”

Puede que ahora se haya abierto de nuevo la ventana de oportunidad de la reforma. Ahora, el reto ésta en que el nuevo gobierno no la desaproveche, y tome decisiones realistas. Para esto es necesario crear políticas con el mayor consenso posible, que sean viables fiscalmente, y que construyan confianza en las comunidades.

Incumplir promesas —como ha ocurrido con los esfuerzos de sustitución—, tiene un costo muy alto para la legitimidad del Estado. Esto es lo que está en juego.

Seguimos en transición

Finalmente, no podemos dejar de reconocer que estamos en un momento de transición, y que las políticas ordinarias —en un contexto excepcional— no necesariamente dan buenos resultados.

Después de la firma del Acuerdo de paz aumentó el acaparamiento de tierras y la deforestación en el Meta y el Guaviare. Esto es, exactamente, lo opuesto a lo que debería haber ocurrido.

De ahí la importancia de que el Estado —en particular las entidades a cargo del sector agropecuario— no impulse la acumulación de tierras, recursos y capital, que en el escenario de post-acuerdo han venido acompañadas de nuevas violencias y exclusiones.

Estas políticas deben tener el propósito de promover la inclusión productiva de los habitantes rurales. Por tanto, los indicadores de éxito deben medirse en función del bienestar de las mismas comunidades, y no en función de las exportaciones, por ejemplo.

En este sentido, las políticas de desarrollo rural de carácter transicional deben apuntar a una regulación no violenta de los recursos en las zonas rurales. Pero, sobre todo, deben transformar las dinámicas de producción y distribución de bienes y servicios. Estas dinámicas han tenido un carácter rentista, excluyente e insostenible, y deben pasar a ser innovadoras, incluyentes y sostenibles ambientalmente.

Aunque el crecimiento económico es imprescindible, en un contexto de construcción de paz, hay que velar por la calidad del crecimiento económico y su contribución directa al bienestar.

Por eso las políticas tradicionales de atracción de la inversión privada o de desarrollo de mercados (de tierra, de capital, de trabajo) no son suficientes, pues se requieren políticas “redistributivas”.

Además, en muchas zonas rurales aún existen, de una manera u otra, dinámicas de conflicto y control territorial de grupos armados. Hay que reconocer que estas dinámicas inciden en las políticas de desarrollo —ya sea por medio del rechazo a estas intervenciones, la extorsión y cooptación, entre otros ilícitos—.

Hoy en día, en muchas regiones del país hay violencia organizada, y esto hace aún más difícil la tarea de transformar los territorios rurales. Sobre todo, por la usual debilidad de la de la infraestructura social pública y privada en estas zonas.

En fin, la tarea que se viene es ardua y complicada. En los próximos meses hay que construir esquemas completos, y tener presentes las lecciones del pasado. Pero, sobre todo, es necesario proponer una hoja de ruta viable, y lo más consensuada posible para que sea sostenible.

Originally published in Razon Publica.