De Rob Dedman, Lisa McKinnon-Lower y Mark Freeman.
Este documento de debate de IFIT explora la novedosa posibilidad de aplicar herramientas y lecciones derivadas del uso global de amnistías fiscales condicionadas en el contexto de las negociaciones de paz.
Analiza el concepto básico de las amnistías fiscales, así como las tendencias y datos relevantes para un uso global, para luego presentar una serie de propuestas para la aplicación de técnicas de amnistía fiscal que puedan crear condiciones más propicias para inducir, alcanzar e implementar acuerdos de paz o negociaciones políticas.
Este documento práctico de IFIT ofrece recomendaciones prácticas para los responsables políticos sobre la composición y opciones de mandato de gobiernos provisionales.
Este documento práctico se centra únicamente en situaciones en las que el gobierno provisional es fruto de las negociaciones entre dos o más actores políticos que están sorteando una grave crisis, un conflicto armado o un régimen autoritario.
Esta publicación analiza el proceso de desarme y tránsito a la legalidad de las FARC que hizo parte del Acuerdo de Paz de 2016 en Colombia.
Basado en la experiencia directa de los autores (miembros del Fondo de Capital Humano de IFIT) en el diseño técnico de todo este proceso así como en entrevistas con sus protagonistas, el libro reconstruye en detalle los principales antecedentes, hitos y resultados de este proceso, desde la fase de la negociación hasta la entrega definitiva de las armas (2012-2017). Además, destaca los principales aprendizajes e innovaciones de este proceso que pueden servir de referente para otros contextos.
El presente documento tiene por objeto brindar algunas consideraciones técnicas sobre la contribución a la reparación en el Sistema Integral por parte de los responsables y plantear algunas propuestas prácticas para su aplicación en el marco de las finalidades de la justicia restaurativa.
Esta publicación por el Grupo Experto para Venezuela (GEV) del Instituto para las Transiciones Integrales (IFIT por sus siglas en inglés) reúne la mirada de seis de sus miembros expertos y años de investigación local en profundidad en relación a lo que debe tenerse en cuenta para alcanzar una transición democrática duradera en Venezuela.
Mirando más allá de los titulares de las noticias, el libro ofrece un análisis integral y un marco político estructurado sobre seis temas clave: las fuerzas armadas, el estado de derecho, los partidos políticos, la sociedad civil, el sector privado y la economía petrolera. La publicación está dirigida a actores, tanto venezolanos como internacionales, comprometidos con una transición constitucional, inclusiva y estable que beneficie a todos los venezolanos.
El Coronavirus, la nueva preocupación en las regiones donde ha habido abandono estatal.
La crisis sanitaria surgió de repente y cambió la forma de vida en todos los sentidos, para algunos ha sido más fuerte que para otros. Sin duda, no se vive igual en una ciudad que en un municipio; las dinámicas son diferentes, están marcadas por la cultura local, por la economía, por los recursos, por el acceso a elementos básicos de salud, vivienda y educación.
Estos factores nunca han sido igualitarios en Colombia. Son muchas las regiones en las que no hay servicios básicos de agua y luz, no cuentan con educación de calidad, nunca ha llegado el internet y el acceso a la salud es intermitente o de mala calidad por falta de recursos.
En este sentido, la educación, la violencia intrafamiliar, la seguridad y el acceso a un subsidio están entre los temas que más preocupan durante la pandemia. Por eso, el Instituto para las Transiciones Integrales (IFIT), por sus siglas en inglés, preparó este informe en el que da cuenta de la situación que se vive en muchas regiones del país.
Los municipios que tienen que enfrentar el Coronavirus y seguir luchando contra la violencia
Por causa del coronavirus, las regiones más apartadas del país y donde históricamente menos ha llegado el Estado pueden verse golpeadas simultáneamente en términos de salud, economía, seguridad alimentaria y sobre todo, en su esfuerzo de los últimos años por superar el conflicto armado.
Son las mismas regiones que fueron seleccionadas para la implementación de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), una apuesta del acuerdo de paz orientada a cerrar las brechas de pobreza y de abandono institucional que tienen con respecto al resto del país. Se pensó en una intervención integral para, entre otras cosas, garantizar las necesidades básicas de quienes allí habitan y poner fin a los ciclos de violencia.
La implementación de estos aspectos del acuerdo de paz es una tarea bastante difícil pero determinante para reducir su vulnerabilidad. De hecho, desde el 2019 hasta la fecha se ha aprobado la destinación de $40,2 billones a los 170 municipios PDET ; de eso, hasta el momento, según el informe del 28 de febrero sobre avances del PDET de la Alta Consejería para la Estabilización y Consolidación, se han aprobado 189 proyectos en todo el país con una inversión de $1.3 billones, de los cuales 96 benefician a municipios PDET.
A esto lo antecede un esfuerzo enorme de planeación participativa de este gobierno y del anterior en esos municipios y lo acompañan una serie de medidas de reparación, de justicia y de construcción de verdad por lo ocurrido durante del conflicto.
Más allá de la valoración que pueda hacerse de la ejecución de esos proyectos, que en cifras tiene todavía un bajo porcentaje de ejecución (3,2 %), o de los avances de las medidas de justicia transicional, a estos esfuerzos que buscaban darle la vuelta a la historia del conflicto, se les sumará el desafío de hacerle frente al impacto del Coronavirus.
Los efectos del Coronavirus en estos territorios, por su vulnerabilidad histórica y por lo atractivos que resultan para llevar a cabo distintas formas de violencia, pueden ser devastadores.
Por eso se requieren estrategias que contemplen aspectos esenciales para luchar contra la pandemia como la necesidad de brindar mejor información sobre prevención, mitigación y control, que se adapte a las necesidades de cada región; y que al mismo tiempo reconozca sus principales debilidades. Esto significa reconocer de entrada la escasa capacidad del gobierno nacional y de los gobiernos locales en estos territorios, así como la poca coordinación que existe entre ellos.
Desde el Instituto para las Transiciones Integrales y de manera conjunta con su Grupo Territorial, creemos que hay por lo menos cinco temas sobre los cuales concentrar esfuerzos puede hacer una diferencia enorme para mitigar el riesgo que representa el Coronavirus para estas regiones y, por ende, para el país entero. Prevención de contagio, educación, violencia intrafamiliar, seguridad y acceso a subsidios, son temas en los que el gobierno nacional y los gobiernos locales deberían trabajar de la mano.
Prevención del contagio
Hasta el momento, las aproximaciones más adecuadas a esta pandemia han estado centradas en la prevención del contagio, luego no debería ser distinto en estos territorios. Sin embargo, no hay protocolos claros para las zonas rurales ni suficiente información para que aquellos existentes sean difundidos de forma efectiva. En algunos de estos municipios incluso acceder a agua limpia para realizar un adecuado lavado de manos puede ser un problema.
Esto, por ejemplo, ha llevado a que, en uso de su defensa del territorio, algunas comunidades rurales de municipios de Montes de María como Ovejas, San Onofre, Chalán y Colosó bloqueen vías de acceso con el fin de prevenir el ingreso y la circulación por sus veredas. En este caso en específico, esto ha puesto en riesgo el abastecimiento de alimentos y podría incluso romper la cadena de producción agrícola y las relaciones urbano-rurales de la región.
Para prevenir este escenario resulta fundamental que las autoridades locales desplieguen campañas en estas regiones sobre medidas sanitarias con información que (i) le llegue a todas las comunidades, incluso a las de difícil acceso y bajo nivel de alfabetización; (ii) pueda hacerles pedagogía de fácil comprensión; (iii) se adapte a sus modos de vida y posibilidades; y (iv) cuando sea necesario, haga uso de estructuras comunitarias y organizativas en la definición de roles para complementar las tareas del Estado de manera articulada y dentro de lo que esté permitido por la ley.
Esto exige ir más allá de la insistencia sobre las medidas de aislamiento o las instrucciones que se dan para las grandes ciudades. Requiere que se difundan acciones puntuales como la elaboración de tapabocas a partir de elementos disponibles en casa, medidas de protección en los distintos tipos de labores de trabajo rural, sus formas de comercialización y los cuidados especiales que sean fáciles de implementar frente a los traslados de personas y trabajadores, entre otras.
Es importante, además, generar conciencia por parte de las autoridades sobre la capacidad hospitalaria en cada región, ya que solo el 5% de municipios PDET cuenta con camas en UCI, y difundir los protocolos para acceder a los mismos.
En Tibú, por ejemplo, las Juntas de Acción Comunal, en un comunicado que le enviaron al Gobierno Nacional, reclamaron acceso a los protocolos de atención en el Hospital Municipal, manejo de cadáveres en caso de fallecimiento por COVID y reportes sobre resultados de pruebas en el municipio, lo que quiere decir que la información no está siendo difundida de manera adecuada.
Por ello, con el fin de evitar desplazamientos masivos a cabeceras municipales y el colapso de los sistemas de salud y la infraestructura de salud rural, es necesario fortalecer los canales remotos de atención médica rural y buscar manera eficientes para atender otras enfermedades.
Educación
Como parte de las medidas de contención del virus, se ha dispuesto que niños y jóvenes estén fuera de la escuela pública. En las zonas rurales y especialmente en los municipios PDET, esto tiene varias implicaciones: la imposibilidad de muchos niños y niñas de acceder a la alimentación que se suministra en los planteles educativos (en muchos casos la única del día); y el rezago en los contenidos curriculares que debían cubrirse en el año escolar (que además va atrasada en varios municipios por el paro de docentes durante las primeras semanas del año escolar). Si a esto se le suma que las guías físicas o el contenido de internet es de difícil acceso para los estudiantes, la cosa empeora.
Sin embargo, existen experiencias que posiblemente sirvan para mitigar el impacto de esta situación. Por ejemplo, para asegurar la alimentación de estudiantes en el Meta, la gobernación diseñó la estrategia de entrega del Plan de Alimentación Escolar, donde espera asignar las raciones equivalentes a 10 días de alimentación escolar a 54 mil niños de todo el departamento.
Para llevarle a los estudiantes del campo los contenidos escolares, el Gobierno Nacional anunció que empezará en las próximas semanas a enlazar canales regionales y emisoras comunitarias con el fin de transmitir contenido educativo y poder así reemplazar las clases virtuales. Sin embargo, esto aún no se concreta, ya que en los territorios el debate sigue girando en torno a las medidas individuales que cada escuela decida tomar y en las emisoras comunitarias existe una preocupación por las consecuencias económicas que tendría enfocar sus contenidos principalmente en material educativo.
Es indispensable que estas medidas se lleven a cabo lo antes posible, pues además de garantizar que los estudiantes del campo tengan acceso a educación, podría también ser una herramienta efectiva para contener el reclutamiento ilegal de niños y jóvenes por parte de pandillas juveniles, grupos armados o bandas criminales, al garantizar condiciones básicas para ellos en casa.
Por esto es clave pensar en el uso de las emisoras y de canales de televisión, especialmente de medios comunitarios, para la transmisión de contenido educativo durante la cuarentena, lo que podría ser un reemplazo más eficiente de las escuelas virtuales.
Esta podría ser además una oportunidad única para cuestionarnos por el rezago en materia de tecnología en el campo. El derecho a la información y participación no se puede cumplir en esas condiciones y el COVID deja ver como nunca antes la precariedad esas condiciones.
Avanzar en estrategias para conectar a las veredas a señal de celular e internet es una inversión que además de responder a la coyuntura, puede ayudar a saldar una deuda histórica de las instituciones del Estado en estos territorios y ayudarle incluso a alcaldías y gobernaciones a tener mejor información y mejor control sobre lo que ocurre en sus territorios.
Educación
Como parte de las medidas de contención del virus, se ha dispuesto que niños y jóvenes estén fuera de la escuela pública. En las zonas rurales y especialmente en los municipios PDET, esto tiene varias implicaciones: la imposibilidad de muchos niños y niñas de acceder a la alimentación que se suministra en los planteles educativos (en muchos casos la única del día); y el rezago en los contenidos curriculares que debían cubrirse en el año escolar (que además va atrasada en varios municipios por el paro de docentes durante las primeras semanas del año escolar). Si a esto se le suma que las guías físicas o el contenido de internet es de difícil acceso para los estudiantes, la cosa empeora.
Sin embargo, existen experiencias que posiblemente sirvan para mitigar el impacto de esta situación. Por ejemplo, para asegurar la alimentación de estudiantes en el Meta, la gobernación diseñó la estrategia de entrega del Plan de Alimentación Escolar, donde espera asignar las raciones equivalentes a 10 días de alimentación escolar a 54 mil niños de todo el departamento.
Para llevarle a los estudiantes del campo los contenidos escolares, el Gobierno Nacional anunció que empezará en las próximas semanas a enlazar canales regionales y emisoras comunitarias con el fin de transmitir contenido educativo y poder así reemplazar las clases virtuales. Sin embargo, esto aún no se concreta, ya que en los territorios el debate sigue girando en torno a las medidas individuales que cada escuela decida tomar y en las emisoras comunitarias existe una preocupación por las consecuencias económicas que tendría enfocar sus contenidos principalmente en material educativo.
Es indispensable que estas medidas se lleven a cabo lo antes posible, pues además de garantizar que los estudiantes del campo tengan acceso a educación, podría también ser una herramienta efectiva para contener el reclutamiento ilegal de niños y jóvenes por parte de pandillas juveniles, grupos armados o bandas criminales, al garantizar condiciones básicas para ellos en casa.
Por esto es clave pensar en el uso de las emisoras y de canales de televisión, especialmente de medios comunitarios, para la transmisión de contenido educativo durante la cuarentena, lo que podría ser un reemplazo más eficiente de las escuelas virtuales.
Esta podría ser además una oportunidad única para cuestionarnos por el rezago en materia de tecnología en el campo. El derecho a la información y participación no se puede cumplir en esas condiciones y el COVID deja ver como nunca antes la precariedad esas condiciones.
Avanzar en estrategias para conectar a las veredas a señal de celular e internet es una inversión que además de responder a la coyuntura, puede ayudar a saldar una deuda histórica de las instituciones del Estado en estos territorios y ayudarle incluso a alcaldías y gobernaciones a tener mejor información y mejor control sobre lo que ocurre en sus territorios.
Violencia intrafamiliar
Otra consecuencia preocupante del aislamiento preventivo es el aumento en la violencia intrafamiliar. Según el Observatorio Colombiano de las Mujeres, de la Vicepresidencia de la República, el porcentaje de llamadas relacionadas con violencia intrafamiliar ha incrementado en un 91% con respecto a las estadísticas reportadas el año pasado.
Para que las familias estén más seguras en casa y así hacer frente a este tipo de violencia, las autoridades locales deben trabajar de la mano con las comunidades para informar de manera efectiva sobre las herramientas de prevención y protocolos para denunciar el maltrato, dar respuesta a estas denuncias y ofrecer asistencia en materia de salud mental. Esta podría ser también una oportunidad para que desde las alcaldías se promueva la corresponsabilidad de las familias en las labores domésticas.
Para esto, es importante crear mecanismos más flexibles de denuncia involucrando otras instituciones que acerquen a las autoridades a la sociedad civil. Las Juntas de Acción Comunal, por ejemplo, son clave en las zonas rurales, pues al ser el vínculo directo entre las comunidades y las autoridades locales tienen la capacidad y herramientas para informar y a la vez ayudar a canalizar estas denuncias. Adicionalmente, en ocasiones anteriores, como en los momentos de mayor crudeza del conflicto armado, las emisoras comunitarias han ayudado a visibilizar los problemas de la gente y a identificar soluciones, luego tienen un valor inmenso en esta coyuntura.
Seguridad
Estos territorios han sido siempre especialmente vulnerables a las acciones de grupos armados ilegales que se financian de negocios como el narcotráfico o la minería ilegal, y ejercen control sobre la población a través del control de horarios, las restricciones de circulación, la extorsión y los asesinatos selectivos.
En Putumayo, grupos ilegales amenazan de muerte a quienes se contagien de coronavirus, en Chocó se sigue registrando presencia de grupos armados en los 30 municipios, según testimonios de líderes sociales, en Montes de María estos grupos armados están aprovechando la pandemia para reorganizarse y fortalecerse, y como si esto fuera poco, han denunciado la reducción del esquema de seguridad de varios líderes.
Esto deja un mensaje claro sobre la necesidad de garantizar un trabajo coordinado entre fuerza pública, autoridades locales y el Gobierno Nacional para 1) seguir controlando las rutas del narcotráfico; 2) reforzar el control territorial y la seguridad de las comunidades sin perjudicar la movilidad necesaria para el abastecimiento; 3) visibilizar y prender alarmas sobre asesinatos de líderes; y 4) continuar las labores para garantizar un efectivo sometimiento a la justicia incluso durante las medidas de aislamiento. Esta puede ser incluso la oportunidad para promover el uso de mecanismos como centros virtuales de conciliación.
Acceso a subsidios
Paradójicamente, las zonas rurales, que son a su vez las más afectadas, no están recibiendo efectivamente los subsidios que ha dispuesto el Gobierno Nacional. En parte, el difícil acceso y bajo nivel de bancarización dificulta su desembolso pero, además, en los casos en los que estos subsidios sí llegan a los territorios, la baja capacidad institucional, inexistencia de sistemas de información, poca cultura de transparencia y poca necesidad de rendir cuentas, hace que el riesgo de que sean desviados sea muy alto.
Mientras en ciudades como Bogotá y Medellín la gente se ha organizado en torno a campañas de donación masivas, recolectando importantes sumas de dinero para atender a las poblaciones de menores ingresos, estas iniciativas son prácticamente inexistentes en las zonas más vulnerables, donde incluso los pocos recursos que llegan han sido objeto de investigación por presunta corrupción.
Como ejemplo de esto, en Montes de María la Procuraduría y la Contraloría ya han abierto investigaciones contra tres alcaldías por presuntos sobrecostos en los contratos de compra de alimentos, y adicionalmente han recibido denuncias por parte de las comunidades por la inadecuada selección de los beneficiarios de las ayudas, insistiendo que las familias más vulnerables aún no cuentan con ese apoyo.
Para asegurar que los subsidios sean recibidos por las familias que realmente lo necesitan, en algunos departamentos se están diseñando estrategias para fortalecer las capacidades de las emisoras comunitarias de tal manera que sean veedores de los recursos que llegan a los municipios más alejados del departamento.
Esto lo harían a través del trabajo conjunto entre las emisoras y las autoridades locales para anunciar los procedimientos de inscripción como beneficiarios y reclamar los subsidio;s y a través de un espacio que se abriría al público para informar sobre el avance de la entrega.
Los esfuerzos conjuntos entre sociedad civil, autoridades locales, Juntas de Acción Comunal y otros grupos que han tenido un rol en la implementación del Acuerdo (por ejemplo los grupos motor PDET), son vitales en momentos de crisis, sobre todo para garantizar que los subsidios y apoyos puedan llegar a los más necesitados en los distintos municipios y veredas.
Un esfuerzo que debe continuar
La crisis generada por el Coronavirus golpea de manera más intensa a los más vulnerables, y especialmente, a quienes habitan en las regiones donde las capacidades de atención básica, servicios públicos y personal médico son más escasos. En Colombia, estas regiones han sufrido además los rigores de la guerra.
Evitar que en ellas surja una tragedia de dimensiones inmanejables implica un esfuerzo importante del Estado en la priorización de sus políticas, y un trabajo de la mano con las comunidades para crear los flujos de información y las respuestas adecuadas.
No se trata sólo de evitar la propagación del virus en estos municipios, sino también de lograr que no se pierda el impulso con el que se viene trabajando para superar los obstáculos que históricamente les han impedido acercarse a la paz.
*El Instituto para las Transiciones Integrales -IFIT-, a través de su red de expertos nacionales e internacionales, viene trabajando desde el 2016 en apoyar la implementación del Acuerdo de Paz, incorporando las visiones de todos los actores y ofreciendo soluciones creativas a los principales obstáculos para la transición en Colombia.
Esta publicación ofrece lineamientos prácticos para avanzar, de manera incremental, en una reforma duradera a la administración pública en contextos de transición.
Los países que tienen que lidiar con los legados del conflicto armado o autoritarismo generalmente no cuentan con una administración pública efectiva. En este sentido, los contextos de transición pueden representar una oportunidad para realizar reformas que permitan resolver los problemas de disfuncionalidad e ineficacia del sector público.
A partir de las lecciones aprendidas de reformas a la administración pública llevadas a cabo recientemente en distintas partes del mundo —incluyendo Albania, Nigeria, Afganistán y Guinea— este informe propone nueve pasos para realizar una reforma gradual y hecha “a la medida” de cada contexto. Dentro de los elementos sugeridos, se hace énfasis, entre otros, en la necesidad de que la reforma esté financiada con recursos del presupuesto público y liderada por una agencia dentro del poder Ejecutivo creada para este fin que sea independiente.
En esta edición especial del Peace Science Digest, expertos de IFIT examinan el papel determinante de los líderes de nivel intermedio (en inglés, middle-tier leaders) y su influencia en el modelo del Instituto de los grupos de expertos locales(en inglés brain trusts).
En una nueva sección llamada Investigación a la Acción, expertos de IFIT describen cómo la teoría académica inspiró el modelo del instituto de los grupos de expertos locales compuestos de líderes intermedios que se definen por su pertenencia y movilidad: suelen participar activamente en los esfuerzos nacionales y locales y se mueven con regularidad entre estos dos niveles, compartiendo ideas e información. En el artículo, alegamos que estos líderes, a los que a menudo se pasa por alto, tienen un rol clave en la construcción de paz, puesto que están en capacidad de tender puentes entre el nivel nacional y el local.
En esta publicación de IFIT se defiende que las comunicaciones y el relato deben ocupar un espacio mucho más central en la visión de la justicia transicional.
Durante mucho tiempo, las instituciones de la justicia internacional han recurrido excesivamente al argumento del legado de las violaciones masivas por su lado, sin que ello incorpore un diálogo nacional más amplio y un relato social que permita reimaginar un futuro diferente tras una situación de conflicto o un régimen totalitario. Algunas de las voces más poderosas que tienen la posibilidad de modelar esos relatos —medios, opinión pública, intelectuales y artistas— han sido tratadas como meros “agentes interesados”, en lugar de ser tenidos como posibles protagonistas en la creación de resultados transformadores.
Esta publicación defiende que los organismos de justicia transicional deben abandonar la filosofía de “nuestro trabajo habla por sí mismo” —que ha predominado durante los últimos 20 años. En cambio, deben involucrarse proactivamente en la misión de crear discurso, construyendo relaciones productivas con noticias influyentes y redes sociales, organizando y dinamizando ámbitos que están involucrados a fondo en el proceso de forjar un nuevo relato nacional.
Las sanciones de la JEP son herramientas fundamentales para las finalidades de la justicia restaurativa, el cumplimiento de las obligaciones internacionales del Estado de investigar e imponer sanciones efectivas así como para la legitimidad de la JEP y el Sistema. En el presente documento se plantean algunas consideraciones sobre a) el alcance conceptual de las sanciones frente a los presupuestos de la justicia restaurativa y b) la concreción, determinación y verificación práctica de las sanciones bajo el paradigma de la justicia restaurativa.
